V. rész: A klub tagjai, a tagállamok és azok hatása az uniós forrásokra
Amikor ezt a cikket írtam a még egyetemen tanuló kollégám azt találta mondani, hogy jó-jó hogy írok a tagállamokról, de itt a Tanácsról kellene mondani valamit. Ha az egyetemen nem megy át, hogy a Tanács valójában megegyezik a tagállamokkal, akkor hogy várjuk hogy a piaci szereplők értsék, miért is röpködnek a miniszterek a Tanács, a miniszterelnökök az Európai Tanács üléseire Brüsszelbe és milyen hatása lehet a tagállamoknak az uniós forrásainkra? Az uniós csatlakozásunkat megelőzően a „csapból is az unióval kapcsolatos ismeretek folytak,” ma a politikai üzenetek alapján alakítják ki a választók és a piaci szereplők az elképzeléseiket az uniós intézményekről. Az intézmények szerepére, motivációjára ma elsősorban a „zsebünk miatt” vagyunk kíváncsiak. Emiatt is született ez a blogsorozat. Kicsit közelebb hozzuk az intézményeket, hogy világosabb képünk legyen arról, hogy miért is olyan nehéz megállapodni az uniós forrásokról, miért vagyunk a partvonalra szorulva? Eddig szó volt az unió egészéről, a Bizottságról, az EP-ről. Most a Tanáccsal foglalkozunk és végül lesz szó az uniós forrásokról.
A Tanács és az Európai Tanács szerepe – gyakorlati szemmel
Az Európai Tanács (EiT) a „nagypolitikai” döntések helyszíne. Az állam- és kormányfők korábban félévente két-háromszor találkoztak. A politikai kihívások miatt (Brexit, Covid, Trump, orosz-ukrán háború) ezek a találkozók jelentősen sűrűbbé váltak és már gyakran havi szinten is találkoznak. (Ez jelent egyfajta garanciát az uniós feladat-és hatáskörök ellenőrzésére, ugyanakkor fokozza a nyomást a szorosabb uniós együttműködés irányába.) Az EiT jellemzően irányokat határoz meg, melyeket a tagállamok miniszterei a Tanácsban követnek majd. Ha maradunk az uniós forrásoknál, akkor az uniós költségvetés elfogadása során a kereteket, a főbb költségvetési számokat (bevétel, kiadás) és azok elosztásának főbb elveit az EiT fogadta el, azonban a konkrét költségvetési és ágazati jogszabályok (pl.: kohézió, helyreállítási alap, agrár, jogállamisági feltételesség) már a Tanács, illetve az EP és Tanács által elfogadott jogszabályokban kerültek elfogadásra. Ugyanakkor van hogy az adott területen, bár politikai szinten fontos már nem kíván eljárni. Így míg az EiT a 7. cikkely alkalmazása esetében (tagállam szavazati jogának felfüggesztése) megkerülhetetlen, ugyanakkor a jogállamisági feltételesség esetében ez már nem igaz. Ez utóbbi kapcsán – miután az uniós költségvetés elfogadása során az EiT-től megkapta a felhatalmazást – a Bizottság javaslatára a döntést többségi szavazással a Tanács hozza. S persze van a jogszabályok túlnyomó többsége melyekkel a Tanács foglalkozik.
Mi a Tanács feladata? A gyakorlatban Tanács az az intézmény ahol a tagállamok egyrészt kontrollálják a Bizottságot, hogy a konkrét jogszabály-előterjesztése nem megy túl az uniós Szerződésekben lefektetett felhatalmazásán, másrészt a Tanács kereteiben és eljárási szabályai szerint formálják az uniós jogszabályokat. Kialakítják az álláspontjukat, majd azt leegyeztetik az Európai Parlamenttel és a folyamat végén a benyújtott javaslatok több mint 90 százalékából jogszabály lesz (az USA-ban ennek a fordítottja igaz, emiatt nem lehet arra építeni itt az érdekérvényesítést hogy a benyújtáskor elutasítják a javaslatot). Az egyeztetések munkacsoporti/szakértői, nagyköveti (COREPER), valamint miniszteri szinten folynak. Az tárgyalások célja, hogy minden részletre kiterjedően véleményezzék a bizottsági előterjesztést. A 27 ország szakértői cikkről cikkre véleményezik a Bizottság javaslatait. A tagállamok köztisztviselői/szakértői valamint politikai vezetői száraz, gyakran unalmas, de elengedhetetlen munkát végeznek. Ennek során tudják a Bizottság javaslatait a saját gazdasági, politikai környezetükhöz közelíteni és nem mellesleg szakmai kontrollt is gyakorolni a bizottsági javaslatok felett. A Tanács ugyan egy egységet alkot, de 10 különböző formációban ülésezik. A soros elnökség dönti el hogy mely bizottsági javaslatot, mikor és melyik tanácsi formáció fog megtárgyalni. Miután bemutatta a Bizottság a javaslatát, az adott Tanács dönt arról, hogy melyik munkacsoport fogja részleteiben megvitatni a javaslatot. Amennyiben ott a technikai kérdéseket letisztázták, vagy politikai döntés szükséges, akkor a munkacsoport a javaslatot/kérdést a nagyköveti (COREPER) szintre továbbítja, amely vagy megválaszolja a kérdést vagy a kérdést/javaslatot döntésre miniszteri szintre továbbítja.
A tagállamok rendelkeznek azzal a szakértői apparátussal, amely képes érdemben vitatkozni a Bizottság tisztviselőinek szakmai álláspontjával. Amikor azt halljuk, hogy valaki „meggyőzte a Bizottságot és az EP-t” (ki éppen a politikai kommunikációban a „Soros”), akkor azt érdemes némi kritikával kezelni. Ha „meg is tudná valaki győzni” a jogszabály-előterjesztő Bizottságot és a jogalkotó EP-t valamely javaslatról, akkor az nem jelenti azt, hogy a javaslat átmegy a 27 tagállam szűrőjén, sőt…. A gyakorlatban tagállamok még nagyobb kritikával szemlélik azt a javaslatot melyben a Bizottság és az EP közös álláspontot képvisel. Könnyebben is alakítanak ki egységes álláspontot egy ilyen javaslattal kapcsolatban. (megj.: a tagállamok és képviselői nincsenek burokban, ők folyamatosan egyeztetnek az EP képviselőkkel és a Bizottság tisztviselőivel. Amikor csatlakozásunkkor egy lobbiszakértői képzésen vettem részt, akkor őket nevezték valódi lobbistáknak. Azoknak, akik mindig, mindenhol aktívan ott vannak és hatékonyan képviselik az országuk érdekeit.) Másrészt a tagállamok felelőssége is az elfogadott uniós jogszabály (pl.: a jogállamisági feltételességről/kondícionalitásról szóló jogszabály is). Kizárólagosan a Bizottságot, EP-t hibáztatni azért, aminek a megalkotásában részt vettünk, nem túl elegáns. Természetesen ilyenkor ott a kifogás, hogy mi tiltakoztunk, de a többség előtt meg kellett hajolni. Ami igaz lehet, de amíg a szavazásig eljut egy javaslat, addig legalább egy év (jellemzően másfél, két év) eltelik. Ez idő alatt pedig folyamatosan zajlanak a formális és informális egyeztetések. Ennek során a tagállamok ad hoc koalíciókat kötnek, egyeztetnek, vitatkoznak, lobbiznak a saját céljaik elérése érdekében. Ez utóbbi rész az egész folyamat sava-borsa, itt derül ki hogy mit is érnek a tagállamok Állandó Képviseletén dolgozó kollégáik (ld. fent). Ha ügyesek, akkor messze többet el tudnak érni, mint azt a tagállam súlya engedné. Ugyanakkor a nagy politikai játszmák, ha eljutnak egy adott szintre/mélységbe, akkor őket is elérik és a mozgásterüket jelentősen bekorlátozzák. Emellett van olyan helyzet is, amikor az egyébként jellemzően minél nagyobb konszenzusra törekvő Tanács/Elnökség elengedi a nem kellően rugalmas vagy éppen későn ébredő tagország kezét.
EP „szorítja” a Bizottságot, a Bizottság a tagállamot
A klasszikus jogalkotáshoz képest a jogállamisági feltételesség más ponton is eltér a klasszikus jogalkotástól. Jóval hosszabb és hangsúlyosabb az egyeztetés a Bizottság és az érintett tagállam (jelen esetben a precedenst Magyarország adja) között. A meghatározó játékosok a magyar oldalról a kijelölt tárca nélküli miniszter, a miniszterelnök megbízottja (őt nevezik uniós szinten: serpának), a nagykövet és végső soron a miniszterelnök. A Bizottság odaláról a Bizottság Főtitkársága (SecGen) tárgyal. Az utóbbi oldalán több évtizedes tárgyalási és uniós jogi rutinnal felvértezett szakértők vannak, akiket a Bizottság elnöke (Ursula von der Leyen) alá rendeltek. Ehhez képest a hasonló rutinnal és kapcsolatrendszerrel rendelkező magyar serpa néhány éve visszavonult. Ha pozitívan nézzük: megtörtént itt is a generációváltás. (Másrészt ez olyan mint a mikor egy friss, fiatal csapattal fut ki az edző a pályára a rutinos világbajnok ellen. Adott esetben bejöhet a váltás, csak a kockázat magasabb.) A dossziéért felelős COREPER II nagykövet posztján júliusban váltás történt és a korábbi kül- és biztonságpolitikáért felelős nagykövetet nevezték ki a helyére és bármennyi időt töltött és rutint szerzett az előző posztján, most a tárgyalások végjátékába kellett beszállnia, ami mindenképpen egy extra kihívást jelent.
Emellett nehezíti a források megszerzését, hogy az uniós intézményekben a tisztviselők még emlékeznek arra, hogy korábban mind Lengyelország, mind Magyarország sok mindent bevállalt és úgy látták, hogy nem teljesítették azokat a vállalásokat. Emiatt a mostani vállalásaik őszinteségével kapcsolatban vannak kétségeik. A lengyelek legfrissebb döntése, hogy nem akarják a korábbi, Bizottsággal kötött megállapodásukat betartani, vélhetően hatással van a még folyamatban levő magyar tárgyalásokra is. Eleve a Bizottság még szorosabb kontrollt igényelt az uniós források kifizetésének nyomon követése kapcsán. Az EP pedig kifejezetten ellenezte a lengyel megállapodást. Emiatt is feszült be vélhetően a Bizottság és követelte a megállapodás szó szerinti végrehajtását a lengyelektől. A lengyel „hátraarc” várhatóan még óvatosabbá teszi a Bizottságot a magyar elköteleződés tekintetében. Ráadásul a belpolitikai kommunikációnk sem támasztja feltétlenül alá a vállalásokat és akkor nem is említettük, hogy nem feltétlenül visz közelebb a célunkhoz, ha folyamatosan támadjuk azt, akitől minimum korrekt hozzáállást várunk.
„Halkan írom le”: az uniós intézmények tisztviselői is olvasnak magyar sajtót, nyomon követik a politikai vezetők nyilatkozatait. Ahhoz, hogy képben legyenek nem kell feltétlenül az ellenzék segítsége, elég egy magyar bizottsági tisztviselő/gyakornok, az EU magyarországi képviselete vagy szimplán a Google Fordító.
Tagállamok egymás között
A Bizottság álláspontjának kialakítása során, a korábbi gyakorlata alapján feltételezhetően informálisan egyeztet a meghatározó tagállamokkal részben a súlyuk miatt, részben mert ha intézkedésre tesz javaslatot, akkor azt a Tanácsnak el kellene fogadnia. Ebben az összefüggésben megkerülhetetlen hogy szóljunk Németország pozíciójának változásáról és Angela Merkel távozásának következményeiről.
Lehet, hogy itthon magyar-német ütközésekről írtak, de valójában a kancellárasszony a kompromisszumokat segítette elő minden területen, így hazánk kapcsán is. Most a magyar kormánynak egy szociáldemokrata, liberális, zöld koalícióval és annak vezetőivel kell együttműködnie. Nem elég, hogy itt új kapcsolati hálót kell építenie, de ezt úgy kell megtenni, hogy ideológiai szinten nagyon nehéz közös nevezőt találniuk. Erre egy példa, hogy míg korábban az egyik út a német politikához a német autógyárakon keresztül vezetett, most az autóipar megosztja a koalíció zöld és liberális tagjait. Emiatt a korábbiakhoz képest beszűkült ennek az útnak a hatékonysága is. A közös alapok hiányában ad hoc alapon esetleg együtt lehet működni, azonban nagyon nehéz a német támogatást megszerezni például a jogállamisági feltételesség kapcsán. Angela Merkel visszavonulásával Németország visszalépett közvetítő/mediátor szerepétől és a tagállamok belpolitikai szempontjai még inkább előtérbe kerültek. Ha mindenki a saját érdekeit helyezi mások elé, akkor a gazdasági és politikai erő dönt, ezzel a törésvonalak elmélyülnek és kiszélesednek. Aki pedig egyedül találja magát a törésvonal túloldalán, annak magának kell megépíteni a hidat, ha vissza akar találni a többséghez. Az uniós költségvetés nettó befizetői (többet fizetnek be, mint amit közvetlen kapnak) pedig ha tehetik, megspórolják és a saját választóikra költik azokat a forrásokat amik a túlparton levő(ke)t illetnék.
Ha az erőviszonyokat nézünk ne feledkezzünk el arról sem, hogy a nyugati kormánypártok többsége jelenleg hasonló a németekéhez, szociáldemokrata, zöld vagy liberális pártok vannak kormányon. A nemzeti jobboldali pártok a meghatározó politikai riválisaikká váltak. Emiatt a szimpátiájukra kevésbé számíthatunk, sőt vélhetően nem tiltakoznának az ellen, ha példát statuálnának egy olyan országgal, amely:
- nem tagja az eurózónának, így a gazdaságának bezuhanása nem ránt magával sokakat;
- a gazdasága relatív kicsi;
- elveszítette a szövetségeseit, de ennek ellenére úgy viselkedik mintha egy nagy tagállam lenne;
- rendszeresen kibeszél az egységből, s mindezt egy háború tornácán teszi;
- folyamatosan egy olyan alternatívát mutat, ami megkérdőjelezi valamennyi jelenleg kormányon levő vezetés alkalmasságát, ezzel közvetetten az adott ország jobboldali, szélsőjobboldali erőit támogatja. (S ekkor a konkrét pénzügyi, kampányszervezési, politikai támogatásokról nem is szóltunk.)
S ha már belpolitikai szempontok: még ebben az évben választások lesznek Svédországban, Csehországban, Lettországban, Olaszországban, Szlovéniában, Bulgáriában és Ausztriában. Jövőre Lengyelországban, Csehországban, Cipruson, Dániában, Észtországban, Finnországban, Görögországban, Luxemburgban. Németország valamelyik tartományában pedig van valamilyen választás idén és jövőre is.
Képzeljük el, hogy a gazdasági és energia válsággal küzdő kormányok mennyire „örülnek” a magyar „alternatívának”, hogy egy ekkora gazdasággal rendelkező, az unióba relatív frissen csatlakozó ország állandóan akadályokat görget az egységes fellépés elé. Két lehetőség van: igaza van a magyaroknak, de akkor ők tévednek. Beismerni a tévedést pedig senki se szereti, mert annak politikai következményei vannak. A másik lehetőség, hogy a magyar Kormány jár tévúton, akkor meg a választók rajtuk kérik számon, hogy „packázhat” velük Magyarország.
A háború, a válságok és a közelgő tél miatt most mindenhol feszültek a választók és a politikusok. Ilyenkor az egységet keresik, most az egyéni utak ideje egy időre lejárt. Amennyiben ezt a hazai politika is belátja és megteszi legalább gesztus szinten a szükséges lépéseket, akkor van reális esély hogy elháruljon az akadály a források elől. Amennyiben nem, úgy köszönik az EU nettó befizető tagállamai, ha a magyar/lengyel forrásokat megtakaríthatják. Magyarország korábban már lemondott a jóval kisebb Norvég Alapról. Úgy tűnik Lengyelország a Helyreállítási Alap kapcsán erre az útra lépett. Kérdéses, hogy mennyire váltak el a két ország útjai? Mennyire fontosak a Kormánynak az uniós források? Lengyelország legalább az agrárpénzekről megállapodott a Bizottsággal, Magyarország esetében ma még nyitott valamennyi meghatározó forrás: a kohézió, a Helyreállítási és ellenállóképességi alap és az agrárforrások is. Lehet reménykedni, hogy majd nemzeti jobboldali erők kerülnek hatalomra máshol is, azonban a jogállamisági feltételességgel kapcsolatos eljárást (ami gyakorlatilag az uniós források előfeltétele) mielőbb le kellene zárni hogy az uniós forrásokról idén meg lehessen állapodni.
Nyitókép: Angela Merkel távozik (Annegret Hilse/Reuters)